北京廣東對上海戶籍新政回響不一

“持居住證滿7年可申辦‘落滬’”——日前，上海出臺《持有<上海市居住證>人員申辦本市常住戶口試行辦法》，這項被媒體稱為“上海戶籍新政”的舉措引發(fā)廣泛關注，成為這兩天持續(xù)的焦點話題。上海戶籍制度的松動，也引起北京、廣東等熱點地區(qū)的回響：北京人事局表示未將相同問題納入研究范疇；廣東省公安廳則表示，計劃年內(nèi)制訂戶籍改革新辦法上報省委省政府。

　　上海戶籍新政引發(fā)熱議 細則尚未出臺

　　此番出臺的上海“戶籍新政”中，官方提出把對戶籍的指標管理改為條件管理。根據(jù)《試行辦法》，申辦上海戶口要同時滿足五項條件，主要是穩(wěn)定居住、就業(yè)，遵紀守法，具有一定能力等，還包括居住年限、參保、納稅、能力、誠信記錄等方面的要求。

　　伴隨著此次上海“戶籍新政”出臺的還有四項激勵條件，符合條件的持證人員可以優(yōu)先申辦。專家分析，激勵條件一方面是適應部分學歷不高、但有一技之長，或者投資經(jīng)營對本地財稅有較大貢獻的人士需要；此外，也旨在推動人口合理布局，鼓勵人才支援、奉獻遠郊地區(qū)，為遠郊的未來發(fā)展儲備人才力量。

　　新政策采取“先入圍，再輪候”的做法，符合所設條件的人才將可“入圍”，按照先來后到的順序排隊“輪候”，依次落實戶籍。這是上海人才引進政策的一次引人矚目的重大調(diào)整。

　　據(jù)悉，上海上述辦法試行期為3年。3年后戶籍政策是否重新縮緊？成為普遍關注的問題，據(jù)上?！缎侣勍韴蟆穲蟮溃谌ツ陞⑴c上海市委研究室關于 “上海戶籍制度改革方案”課題研究的華東師范大學人口研究所副教授王大犇表示，上海戶籍政策已在全國率先破冰，戶籍政策改革一定是越來越寬。

　　此外，每年轉戶籍總量多少？新政是否會影響大學生落戶“雙軌制”？外企白領沒職稱怎么辦？租用公房能否落戶口？等一系列問題也是坊間關心的話題。

　　不過，另據(jù)上?！缎侣劤繄蟆穲蟮?，“戶籍新政”甫一公布，上海市人才服務中心、人事業(yè)務受理中心、區(qū)市民中心等部門迎來大量咨詢?nèi)耸?。由于實施細則還沒有出臺，使得相關部門的工作人員難以提供滿意答復。對此，該市人力資源和社會保障局相關發(fā)言人24日表示，局里正在研究細則，并抓緊制訂各項操作規(guī)程，近期將公布。

　　新華網(wǎng)“新華視點”文章引述上海公共行政與人力資源研究所公共行政研究室主任、副研究員張子良的分析說，上?！对囆修k法》的條件準入體現(xiàn)了不唯學歷、不唯身份，突出人才，強調(diào)能力業(yè)績，“憑貢獻”落戶的特征。 這是上海自1978年以來的第四次戶籍改革，如果說上海前三次的戶籍改革只對“頂級人才”開放，是一種目標群體非常有限的“增量改革”；那么，這次改革就具有了更多的普遍性，受惠群體要廣得多，改革已然具有了“存量改革”的性質(zhì)。 據(jù)分析，是上海對人才的巨大渴求，經(jīng)過思想解放、觀念更新，最終推出了戶籍改革“破冰”之舉。

　　北京、廣東反響不一

　　上海“戶籍新政”可謂“一石激起千層浪”，北京、廣東等熱點地區(qū)會否出臺類似政策？各地相關部門給出不同回答。

　　據(jù)北京《京華時報》報道，北京市人事局副局長、新聞發(fā)言人張祖德表示，對于《北京市工作居住證》(俗稱北京綠卡)的持有者，目前北京人事部門并未考慮出臺讓其申辦北京市常住戶口的政策。由于北京人力資源等獨特狀況所決定，北京市與上海市并不具有直接可比性。他透露，現(xiàn)在北京人事部門并未研究這一問題，也不會將這一問題當做當前的工作重點。對于《北京市工作居住證》的相關管理問題，他表示，北京人事部門會繼續(xù)按照國務院此前出臺的有關規(guī)定執(zhí)行。

　　廣東《南方日報》援引來自廣東省公安廳的消息說，廣東計劃年內(nèi)制訂戶籍改革新辦法上報省委省政府。廣東省公安廳的強調(diào)“這項工作政策性很強、涉及面非常廣”、“必須穩(wěn)妥地實施”。

　　《南方日報》的報道稱，廣東戶籍政策“冰層未融”，“冰層”下已是暗泉涌動。廣州在2003年以來便先后推出了多項政策，改革了“農(nóng)轉非”和人口增長調(diào)控管理辦法，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準入條件取代按計劃指標審核落戶的辦法。深圳市也出臺了多份配套文件，取消了農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)，新增投資納稅入戶政策，將夫妻投靠年限放寬至2年；2008年8月1日起實施的居住證制度，則讓外來人員享受到了跟戶籍市民一樣的醫(yī)療、直接辦理赴港澳商務簽證、申請車輛入戶和駕照的便利。在佛山，購房入戶比較便利。中山、韶關、江門等地也逐漸放寬了對落戶條件的限制。中國戶籍改革“摸著石頭過河” 今年有望成改革關鍵詞

　　中國早在1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于翌年草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標。

　　公安部去年12月公布，目前中國已有河北、遼寧等13個省、自治區(qū)、直轄市已相繼出臺了以取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度為主要內(nèi)容的改革措施。

　　不過，上述13個省區(qū)市雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱為居民戶口。但在戶口簿上仍然保留居住地一欄，仍然可以辨別戶口是屬于城鎮(zhèn)還是農(nóng)村。而另一方面，因為涉及利益，城鄉(xiāng)身份區(qū)別在短期內(nèi)仍難完全消除。

　　在城鄉(xiāng)收入差別不斷拉大、城鄉(xiāng)矛盾凸顯，現(xiàn)行戶籍制度質(zhì)疑聲不斷的種種壓力下，近年來戶口問題的各種解決方案也在“摸著石頭過河”。

　　2008年中國各地密集出臺的改革舉措，力度之大、層次之深，前所鮮有，堪稱為中國戶籍改革推進年。

　　2008年1月1日起，云南省宣布取消“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”的“二元制”戶籍登記管理模式，實行“一元制”模式，統(tǒng)稱為居民戶。

　　6月30日，上海浦東新區(qū)正式對外發(fā)布：一系列“居住證與戶籍接軌”的探索正在積極醞釀之中，年底有望在浦東先行先試。而此前，上海在引進人才上的戶籍壁壘一直被外界詬病。

　　8月1日，廣東省深圳市正式實施居住證制度。按照推進計劃，深圳市居住證辦理人數(shù)將達到500萬。今后凡持有深圳“居住證”的居民子女可在深圳接受義務教育，持有10年長期“居住證”的居民將被納入社會保障體系。

　　10月1日起，浙江嘉興市實施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革，城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一稱為“居民戶口”。嘉興戶籍改革最大亮點在于改革附加在戶籍制度之上的相關社會經(jīng)濟政策，比如實施全民社保、推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務政策等。

　　為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場，江西省2008年也宣布，將探索取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃逐步建立以居住證管理為核心，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為準入條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一流動的戶籍管理制度。

　　與之相鄰的湖南省不久前也出臺《關于大力推進新型城市化的意見》，旨在加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內(nèi)建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會管理職能，促進城鄉(xiāng)人口自由流動。

　　2009年全國兩會即將召開，戶籍制度改革也是網(wǎng)友熱議的話題之一，“外地人進北京戶口就那么嚴？不接受！”一位中新網(wǎng)的網(wǎng)友這樣表達。夫妻長期分居，孩子上學難，相關福利待遇等等，是這背后的原因。

　　就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老……2009年，戶籍制度正成為社會力求變革、尋求機遇的一個突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進人才和技術，激活地方經(jīng)濟；通過戶籍制度改革，促進創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；通過戶籍制度改革，解決“農(nóng)民工失業(yè)”的民生訴求。——《人民日報》日前發(fā)表的一篇評論說，“戶籍制度”似乎有望成為2009年中國改革關鍵詞。

　　深度背景：中國戶籍制度50年變遷

　　衍生于計劃經(jīng)濟年代的戶籍制度從嚴格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。中國戶籍制度背后承載的勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，以及在接受教育、轉業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構成了一個利益向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

　　中國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成(建國初至1958年)、發(fā)展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三個階段：

　　1951年7月，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

　　1955年6月，國務院發(fā)布《關于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。當年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，確立了一套完善的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細的制度安排，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟模式”從此在中國根深蒂固。

　　1963年，公安部依據(jù)是否吃國家計劃供應的商品糧，將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　1964年8月，國務院批轉了《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1977年11月，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規(guī)定進一步強調(diào)要嚴格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴格控制“農(nóng)轉非”。

　　1984年，戶籍堅冰出現(xiàn)首道裂縫：當年10月，國務院發(fā)布《關于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務工、經(jīng)商、辦服務業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務工，準落常住戶口，口糧自理。

　　1997年6月，國務院批轉公安部《關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年8月，國務院批轉公安部《關于當前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：實行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進一步松動。

　　2001年3月30日，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進。

　　2007年，公安部宣布，中國將大力推進以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實現(xiàn)公民身份平等。

　　2008年10月舉行的中共十七屆三中全會提出，中國總體上已進入著力破除城鄉(xiāng)二元結構、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，并把到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制，作為中國農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標任務之一