土地管理法二次修訂完成 小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正破滅

作為對(duì)中國(guó)土地管理的最高法，《土地管理法》的第二次修訂已經(jīng)全部完成。雖然新修訂的法案沒(méi)有預(yù)想中的巨大突破，但人們對(duì)中國(guó)土地制度改革的諸多猜測(cè)和討論也終于有了答案。

　　消息人士透露，這部備受關(guān)注的新法案目前正在經(jīng)由國(guó)務(wù)院法制辦及國(guó)土資源部進(jìn)行內(nèi)部意見(jiàn)征求，不日將向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，隨后該法案將遞交全國(guó)人大進(jìn)行審議。按照全國(guó)人大的立法計(jì)劃，新修訂的《土地管理法》將在今年年內(nèi)正式出臺(tái)。

　　“新法案在農(nóng)用地‘確權(quán)’方面有了較大突破，但在農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面還是有所保留，采取了一種積極穩(wěn)妥的推進(jìn)方式。”一位看過(guò)該法案的法律專(zhuān)家透露，新的《土地管理法》明確表明，今后將施行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

　　首次“確權(quán)”銜接《物權(quán)法》

　　《華夏時(shí)報(bào)》記者了解到，《土地管理法》本次作了大幅度修改，刪減近百處，新增50多條內(nèi)容。其中，對(duì)于人們普遍關(guān)心的土地承包期限、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及小產(chǎn)權(quán)房等問(wèn)題，該法案都予以明確界定。

　　上述專(zhuān)家表示，“確權(quán)”是此次修訂后的《土地管理法》的最大亮點(diǎn)。

　　該法案第一次明確提出，土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。同時(shí)，在對(duì)原有土地權(quán)利界定的基礎(chǔ)上，該法案的第十條提出，土地權(quán)利包括國(guó)家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等。

　　另外，對(duì)于受法律保護(hù)的土地權(quán)利種類(lèi)，法案規(guī)定，國(guó)家土地所有權(quán)人和集體土地所有權(quán)人對(duì)自己的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；建設(shè)用地使用權(quán)人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、農(nóng)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人，對(duì)其依法取得的土地，享有占有、使用和收益的權(quán)利；土地抵押權(quán)人依照法律規(guī)定享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利；地役權(quán)人依照地役權(quán)合同享有相應(yīng)的權(quán)利；任何單位和個(gè)人不得設(shè)立法律未規(guī)定的土地權(quán)利。

　　“這是真正尊重物權(quán)的做法，也是與此前出臺(tái)的《物權(quán)法》的銜接，”一位土地專(zhuān)家說(shuō)，“比如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既然作為了物權(quán)，就不能再像以前由別人投票來(lái)決定是否進(jìn)行調(diào)換和調(diào)整。”

　　據(jù)了解，在本法案中，土地承包經(jīng)營(yíng)30年期限的表述以及土地承包經(jīng)營(yíng)者調(diào)整權(quán)利的程序性限制已經(jīng)被刪除，取而代之的是“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”。

　　同時(shí)，對(duì)于集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，法案明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)人可以依法以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)及土地用途，不得損害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益。

　　新法案規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。今后，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃，必須通過(guò)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)以公開(kāi)的方式進(jìn)行。

　　“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也將納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。這都是讓農(nóng)民安心，切實(shí)保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人土地權(quán)利的重大體現(xiàn)。”該專(zhuān)家表示，“另外，城市房地產(chǎn)市場(chǎng)并沒(méi)有受到?jīng)_擊，開(kāi)發(fā)商拿地基本沒(méi)有什么變化，土地有償使用將更加推廣。”

　　上述法律專(zhuān)家對(duì)記者表示：“新版修訂還是有一些擔(dān)心，一旦農(nóng)民的土地市場(chǎng)化，勢(shì)必引起大量資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)，這當(dāng)然是目前政府愿意看到的，但會(huì)引起更加復(fù)雜的農(nóng)村問(wèn)題。”

　　“小產(chǎn)權(quán)”合法化成泡影

　　一直以來(lái)，農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。在新法案里，雖然取消了對(duì)農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的限制，但對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍然沒(méi)有完全放開(kāi)。

　　新法案規(guī)定，依法取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，經(jīng)所在地縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以出讓、租賃、入股、作價(jià)出資等方式，用于非公益性項(xiàng)目，但土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，非因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形不得轉(zhuǎn)讓。

　　此前，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)土地的合法流轉(zhuǎn)的猜測(cè)，許多人認(rèn)為城市居民和農(nóng)民將享受同等的權(quán)利，城市居民不僅可以購(gòu)買(mǎi)宅基地自己建房，而且這些土地的使用權(quán)可以抵押以獲得金融支持和擴(kuò)大發(fā)展。但這樣的想法并未實(shí)現(xiàn)。

　　“承包權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)完全放開(kāi)，城市居民可以到農(nóng)村進(jìn)行大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但流轉(zhuǎn)的并不是地權(quán)和抵押權(quán)，也不能變現(xiàn)。”一位法律專(zhuān)家表示。

　　按照最新法案，農(nóng)村集體建設(shè)用地要有條件流轉(zhuǎn)，不得改變土地用途。例如，宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可將其宅基地向符合宅基地申請(qǐng)條件的人轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租。農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與或者出租宅基地后，再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。

　　這樣的規(guī)定也讓此前對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的想象化為泡影。“新法案中明確指出，商品住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)使用國(guó)有建設(shè)用地，小產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題沒(méi)有放松。”上述專(zhuān)家說(shuō)，“向符合宅基地申請(qǐng)條件的人轉(zhuǎn)讓?zhuān)且环N有條件的流轉(zhuǎn)。”

　　同時(shí)，該法案規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃的收益歸擁有集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有；集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓和轉(zhuǎn)租的收益，歸原集體建設(shè)用地使用權(quán)人；出讓、租賃合同另有約定的，依照約定。

　　另外，集體建設(shè)用地有償使用收益中集體所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，將由集體成員約定，使用情況應(yīng)當(dāng)向集體成員公開(kāi)。

　　“法案很明確，中國(guó)的土地不會(huì)‘私有化’。”上述專(zhuān)家表示。

　　將設(shè)土地調(diào)查制度監(jiān)督

　　針對(duì)地方政府一些不規(guī)范土地交易行為，新修訂的《土地管理法》將從制度設(shè)置角度，加強(qiáng)中央對(duì)地方的監(jiān)督。

　　按照新的法案，國(guó)家實(shí)行土地督察制度，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府和計(jì)劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。督察內(nèi)容主要包括，耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況、土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況等。

　　消息人士透露，法案新增加了對(duì)縣級(jí)以上地方政府主要負(fù)責(zé)人違規(guī)行為的處罰意見(jiàn)。

　　新法案同時(shí)規(guī)定，國(guó)家將建立土地調(diào)查制度、統(tǒng)一的土地登記系統(tǒng)，而且土地登記資料也可以依法進(jìn)行公開(kāi)查詢(xún)。

　　另外，國(guó)家實(shí)行耕地保護(hù)補(bǔ)貼制度，設(shè)立耕地保護(hù)基金，根據(jù)各地區(qū)耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量以及耕作狀況，給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)使耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人受益。補(bǔ)貼辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。補(bǔ)貼費(fèi)用由市、縣人民政府從土地出讓收入、耕地占用稅以及相關(guān)稅費(fèi)中提取。

　　據(jù)了解，2007年6月，成都市被批準(zhǔn)為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。隨后，成都決定設(shè)立耕地保護(hù)基金，從土地出讓收入中籌集資金，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，主要用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任農(nóng)戶(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼和承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)金補(bǔ)貼的專(zhuān)項(xiàng)基金。

　　“顯然，這些規(guī)定只是一個(gè)引子，如何具體操作監(jiān)督檢查程序，本法實(shí)施后應(yīng)該有相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)。”一位北京的分析人士表示。